Анна Костенко
Основні напрямки подолання асиметрії регіонів України

Успадкувавши від Радянського Союзу систему галузевого управління, за якого регіони розглядалися як суб’єкти соціально-економічних відносин, та ступивши на шлях розбудови ринкових відносин господарювання, Україна в силу суто економічних причин не мала можливості розробити сучасну концепцію державної регіональної політики. Відсутність досвіду здійснення трансформаційних перетворень адміністративно-командної системи управління у ринкову призвела до значної кількості помилок на цьому шляху, більш як на 10 років відстрочила вирішення давно назрілих питань розбудови сучасної системи регіонального управління, але і навчила прискіпливіше придивлятися до досвіду інших країн, аби не повторювати їхніх помилок.
 Органи центрального управління мають домагатись, по-перше, однакового соціального рівня життя в усіх регіонах держави, максимально зменшувати рівень диференціації у розвитку окремих регіонів, забезпечувати прозорість і наукову обґрунтованість механізмів надання допомоги окремим слаборозвиненим регіонам. По-друге, певної уваги з боку влади потребує внесок регіонів у досягнення макроекономічної стабільності розвитку держави, а також забезпечення умов для переходу до ста­більного зростання економіки, а значить, і до виконання регіонами конкретних економічних і соціальних показників – індикаторів розвитку.
 Державне управління взагалі здійснюється за допомогою певної системи заходів, що складається з окремих елементів. Кожен з елементів системи державного управління являє собою не що інше, як державну політику у конкретній сфері (гуманітарній, соціальній, бюджетній і так далі). Головних або узагальнених елементів єдиної системи державного управління на сьогодні можна нарахувати лише два, це макроекономічна і регіональна політики. З них реально, як власне державна політика, здійснюється лише макроекономічна політика.
Узагальнення регіональних складових усіх зазначених вище державних політик на такому рівні, щоб у результаті була сформована власне державна регіональна політика, на даному етапі ще не відбувається.
Причин цьому декілька. Це, по-перше, відсутність центрального органу виконавчої влади, який спеціалізувався б у своїй роботі виключно на проблемах впровадження державної регіональної політики. По-друге, відсутність чіткої межі, яка б визначала, де закінчується регіональна складова певної державної політики (наприклад, соціальної, аграрної або промислової) і починається власне регіональна політика.
Термін “регіональна політика” має трактуватись як державна політика або нормотворчо-законотворча діяльність держави, спрямована на формування єдиного правового поля для цілей державного управління розвитком регіонів та їхнього саморозвитку за рахунок паритетного поєднання можливостей держави та регіонів. Звідси випливає, що мета державної регіональної політики полягає у створенні умов для динамічного, збалансованого, сталого соціально-економічного розвитку України шляхом від розвиненого регіону до розвиненої держави.
Проявом регіональної політики є розробка довгострокової стратегії економічного розвитку України, а вона буде обґрунтована та придатна до практичної реалізації якщо в ній ураховані територіальні чинники.
Різниця між рівнем розвитку регіонів є об’єктивним явищем. Однак трансформація економічних засад макросистеми України у 1990 – 2003 рр. призвела до прогресування регіональної диференціації .
Обумовлено це двома основними групами причин :
1. Поглиблення різниці у здатності регіонів пристосовуватись до змін інституціонального середовища ;
2. Послабилась регулююча роль   держави, а саме:
• Відмова від системи економічного районування;
• Відмінена більшість регіональних економічних та соціальних компенсаторів;
• Регіональна державна політика не була безпосередньо спрямована на згладжування нерівностей, що виникли в наслідок ринкових перетворень.
Посилення неоднорідності економічного простору :
- Заважає економічному розвитку в цілому та кожному регіону зокрема;
- Заважає гармонізації  соціально-економічних перетворень;
- Підвищує ймовірність регіональних криз та конфліктів;
- Збільшення міжрегіональних протиріч.
- Діючі сьогодні механізми регіонального вирівнювання  сприяють формуванню «утриманських» настроїв у регіонах-реципієнтах, та втрати стимулів до розвитку в регіонах-донорах;
- Неконтрольована міграція;
- Послаблення механізмів  економічної взаємодії регіонів ускладнює реалізацію єдиної стратегії економічного розвитку.
 На важливість вирішення проблеми зменшення диференціації у рівнях розвитку окремих регіонів вказує таке:
– середньомісячна заробітна плата в розрахунку на одного штатного працівника у м. Києві у 2,6 раза перевищує відповідний показник Тернопільської області;
– інтегральна оцінка бюджетної спроможності регіонів України свідчить, що 18 з них за доходами місцевих бюджетів не спроможні вирішувати свої проблеми щодо видатків;
– розрахунковий індекс промислового виробництва, обчислений за питомою вагою регіонів у загальнодержавних обсягах промислового виробництва та відповідною часткою регіонів у загальній чисельності населення, коливається від 0,2 (Закарпатська та Чернівецька області) до 2,1 (Дніпропетровська та Донецька області). Амплітуда коливання (диференціація) досягає 10,5 разів перевищення максимального значення (регіони-лідери) над мінімальним (регіони-аутсайдери);
– індекс виробництва ТНС, розташований відповідно індексу промислового виробництва, коливається від 0,3 (Рівненська область) до 2,1 (місто Київ), амплітуда – у 7 разів.
Тому стратегічно важливим є проведення в Україні територіальної політики, спрямованої на усунення диспропорцій у розвитку регіонів.
В Україні можливості регіонального вирівнювання є набагато меншими ніж в розвинутих країнах, а саме:
Вертикальне вирівнювання неможливе через фінансові ресурси;
Горизонтальне – через проблематичність надання згоди відносно небагатого регіону допомагати біднішому.
Необхідно відмовитись від методів тимчасового зниження ступеня міжрегіональної диференціації, які базуються на територіальному перерозподілі резервів і перейти до методів, орієнтованих на розвиток регіонів на основі власних ресурсів.
 Національна концепція соціально-економічного розвитку регіонів повинна містити такі положення:
• Послаблення регіональної диференціації можливе тільки на засадах економічного розвитку, опираючись на власні  сили регіону;
• Основним напрямком державної регіональної політики має бути знаходження  компромісу між підтримкою бідних регіонів і стимулювання розвитку багатших регіонів ;
• Державна підтримка має надаватися не тільки бідним, а й багатшим , інвестування яких є високоефективним;
• Механізм міжрегіонального перерозподілу має бути
спрямований  на забезпечення допустимого рівня соціальної складової до процесів економічного розвитку.
Перспективні національні інтереси мають стати пріоритетними щодо поточних регіональних.
Подолання суттєвої різниці в соціально-економічному розвитку регіонів, на мою думку, має базуватися на:
– затвердженні на законодавчому рівні єдиного інтегрального показника (або методики його обчислення), за яким визначатимуться депресивні регіони;
– розробці та впровадженні механізмів, за якими здійснюватиметься надання непрямої державної допомоги (підтримки) з метою стимулювання соціального та економічного розвитку у депресивних та слаборозвинених регіонах;
– удосконаленні законодавства у сфері функціонування спеціальних економічних зон та територій пріоритетного розвитку з метою підвищення їхньої ефективності, забезпечення функціонування відповідно до міжнародних принципів;
– стимулюванні розвитку регіонального міжнародного співробітництва, у тому числі з країнами ЄС та в рамках прикордонних економічних зв’язків.
Удосконалення умов соціально-економічного розвитку регіонів може бути досягнуте за рахунок:
– забезпечення системного розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів України стану виконання державних цільових регіональних програм, затверджених відповідними рішеннями уряду;
– удосконалення податкової системи, системи міжбюджетних відносин на рівні села, селища, міста районного значення, врегулювання питань власності територіальних громад з метою зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування;
– затвердження єдиних мінімальних стандартів якості життя, що гарантовано забезпечуватимуться бюджетними коштами в усіх територіальних громадах;
– розроблення та застосування єдиної методики визначення рейтингу соціально-економічного розвитку регіонів та системи оперативного обміну інформацією із соціально-економічних питань між центральними органами виконавчої влади та місцевими органами влади;
– запровадження стратегічного планування регіонального розвитку на державному та місцевому рівнях реального, а не тільки на папері .
Розширення повноважень регіонів у проведенні соціально-економічної політики може бути здійснене за рахунок:
– децентралізації державної виконавчої влади і управління, делегування значної частини управлінських функцій у регіони;
– розмежування повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у формуванні і реалізації регіональної соціально-економічної політики;
– реформування системи місцевих органів виконавчої влади з одночасною оптимізацією адміністративно-територіального устрою держави;
– розробки ефективного механізму контролю за виконанням органами місцевої влади делегованих повноважень.
Два з описаних вище чинників – по-перше, необхідність узгодження рішень усіх державних політик на території України, по-друге, необхідність розширення повноважень регіонів у проведенні державної регіональної політики, а, відповідно, і впровадження ефективного механізму контролю за виконанням органами місцевої влади делегованих повноважень – вказують на необхідність створення центрального органу виконавчої влади, що спеціалізувався б на проблемах розвитку регіонів (міністерства або національного агентства з питань розвитку територій).
Підвищення економічної ефективності управління регіональною політикою на основі системи індикаторів дасть можливість поступово зменшувати кількість дотаційних регіонів. Всі регіони мають бути перетворені на цілісні господарські комплекси.
Вони повинні розробляти і впроваджувати свої регіональні індикативні програми соціально-економічного розвитку і досягати рівня беззбитковості. Якщо завдання таких програм не будуть виконуватися – треба ставити питання про управлінську і  професійну неспроможність регіональної влади. В регіонах, які не здатні виконати визначені завдання щодо збільшення прибутковості й економічної самодостатності, необхідно запроваджувати зовнішнє фінансове управління.
Регіони-донори повинні стимулюватися до збільшення додаткових власних ресурсів за рахунок закріплення за ними не менше 30% суми перевищення власних доходів над витратами за мінімальним стандартом.
Додатково до державного замовлення на управління, яке повинно щорічно формуватися стосовно кожного регіону України, повинні також укладатися угоди, що визначатимуть взаємовідносини між адміністраціями міст і регіонів та урядом, як сукупністю зобовязань міністерств і відомств. Це створить систему взаємної відповідальності влади за соціально-економічне становище країни та темпи розвитку її окремих регіонів.
Сьогодні очевидно, що завдяки ефективному управлінню можна витягти з кризи навіть найбільш відсталі регіони. Це переконливо підтверджує досвід регіонального розвитку багатьох ринкових країн. Ми повинні зазначити, що суспільний розвиток в ХХІ столітті залежить від відповіді на головне питання – як ефективно управляти суспільними процесами і ресурсами.
Підсумовуючи викладене вище, необхідно акцентувати увагу на тому факті, що чим скоріше у нас з’явиться розуміння терміну “регіональна політика” і можливих інструментів та механізмів її втілення, тим швидше буде здійснено реальний перехід до її впровадження. Хочеться сподіватися, що час колективної відповідальності за провадження регіональної політики в Україні вже минув і вже найближчим часом буде визначено відповідальний за це центральний орган виконавчої влади.
Окрім того, саме регіональна політика через розподіл повноважень по вертикалі виконавчої влади має стати основою для активізації процесів адміністративної реформи в країні та базою для розбудови оптимальної з точки зору системи управління моделі адміністративно-територіального устрою України.